控烟新闻

2020年世界控烟履约进展报告

2021-7-5 9:47:35
 目前《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)共有182个缔约方,《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)共有62个缔约方。缔约方结合《公约》要求,在减少烟草需求的措施、减少烟草供给的措施、减少烟草危害的措施等方面均取得积极进展,如多措并举防止未成年人使用烟草、打击烟草制品非法贸易、加强新型烟草产品监管等。2020年,世界卫生组织、布隆伯格基金会等控烟组织、美国(非缔约方)等在烟草控制领域取得了新进展。全球控烟履约工作整体呈现出全系列烟草监管的格局正在形成、烟草控制措施趋向精准等特点。

一、《公约》和《议定书》缔结情况

2020年是《烟草控制框架公约》生效的第15年,5月11日安道尔加入《公约》,《公约》缔约方数量达到182个,覆盖全球90%以上的人口。

《消除烟草制品非法贸易议定书》是《公约》框架下首份议定书,旨在落实《公约》第15条消除烟草制品非法贸易行为的规定。2020年,塞舌尔、匈牙利、埃及、肯尼亚、荷兰等五个国家批准《议定书》,《议定书》缔约方数量达到62个。

二、重点措施控烟履约进展

《公约》规定的烟草控制措施主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害,其中,减少烟草需求的重点措施主要包括价格和税收措施,防止接触烟草烟雾,成分管制和披露,包装和标签,教育、交流、培训和公众意识,广告、促销和赞助,烟草依赖和戒烟相关措施等;减少烟草供给的重点措施主要包括打击非法贸易、保护未成年人等。

(一)价格和税收措施

《公约》规定各缔约方应采取价格和税收措施以减少烟草消费。据不完全统计(数据来源于缔约方向世界卫生组织提交的履约报告,共有106个缔约方提供了税率),2020年各国卷烟税率中位数为62.5%(图1),保持相对稳定,采取复合税制(既从价又从量)的缔约方从2018年的56%增至75%,继续大幅增长。自2018年以来,超过50个缔约方调整了卷烟税率或价格。

2020年,印度尼西亚将烟草制品的消费税提高了23%,最低零售价提高了35%,2021年卷烟消费税将继续提高12.5%。阿塞拜疆提高烟草产品进口消费税,进口雪茄的消费税从每千支20马纳特(1马纳特约合人民币1.92元)提高到31马纳特,卷烟从每千支28马纳特提高到39马纳特。土库曼斯坦通过提高烟酒消费税税率的法案,卷烟从价税率、海关最低完税价格、其他工业制烟草从量税率分别上调至74%、3美元/盒和15.6美元/公斤。菲律宾将卷烟消费税提高到每包45比索(1比索约合人民币0.13元),之后每年增加5比索,直到2023年达到60比索后,每年增加5%。比利时宣布自2021年1月1日起提高卷烟消费税,据估算,每包卷烟价格从6.8欧元(1欧元约合人民币7.7元)增至7.5欧元,卷烟税价将于2022年、2023年和2024年进一步增加。澳大利亚卷烟消费税再次增加12.5%,根据议会通过的法案,2017~2020年每年提税12.5%。土耳其发布总统令,将卷烟等烟草产品的特别消费税从67%下调至63%,以缓解通胀上行压力。欧亚经济联盟各成员国于2019年12月签署《关于对烟草产品实施消费税原则的协定》,约定自2024年起,联盟成员国将执行35欧元/千支卷烟的指导消费税,上下浮动区间不超过20%,在2020~2024年的过渡期内,由欧亚经济委员会执委会视情况制定并调整指导税率。俄罗斯表示,该协定将阻碍各国大幅提高烟草税的步伐。按计划,该国2021年烟草产品消费税将提高20%以缓解财政压力。

(二)防止接触烟草烟雾

《公约》规定各缔约方应采取措施,防止人员在公共场所接触烟草烟雾,在实践中主要体现为公共场所控烟立法。世界卫生组织将“公共场所”的重点指向三类,即室内工作场所(包括政府办公楼、卫生保健设施、教育设施、大学、私人工作场所等)、公共交通工具(包括飞机、火车、轮渡、公共汽车、救护车等)和室内公共场所(包括文化设施、购物中心、酒吧、夜店、餐馆等)。目前,大多数缔约方已通过不同效力等级的规定全部或部分禁止在这些公共场所吸烟,83%的缔约方已通过国家层面立法。但绝大多数国家没有实行一刀切式的全面禁烟。据统计,未在政府办公楼、大学、火车、轮渡、餐馆、酒吧等场所禁烟的缔约方比例分别为28%、34%、38%、44%、48%、56%(数据来源于缔约方向世界卫生组织提交的周期履约报告,数据截至2021年3月。后文出现的百分比数据如未特别说明,基数均为180个缔约方)。

2020年,巴拉圭通过法案限制公共场所吸烟,规定只能在没有非吸烟人群聚集的露天场所使用烟草产品(包括不含尼古丁的电子烟)。玻利维亚通过法案加强公共场所控烟力度,规定封闭的室内公共场所和工作场所完全无烟,且禁止在儿童聚集地、体育和文化活动地、森林保护区、水体100米附近等户外场所吸烟。朝鲜通过《禁烟法》,加大公共场所控烟力度,政治思想教育场所、剧院、电影院、公共运输工具等被列入禁烟场所范畴。哈萨克斯坦通过法案扩大控烟场所的范畴,同时扩大控烟管辖的产品范围。

(三)成分管制和披露

《公约》第9、10条规定各缔约方应采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露,重点措施包括检测、管制、向政府披露、向社会公众披露等4个方面,其中检测成分、检测释放物、管制释放物在各缔约方的执行率为46%,管制成分的执行率为54%,向政府披露成分、释放物的执行率分别为64%、53%,向社会公众披露成分、释放物的执行率分别为57%、44%,由于专业性较强且法律壁垒较多,较上年度进展缓慢。

2020年欧美全面加强对薄荷口味的监管。5月20日,“薄荷卷烟禁令”在欧盟正式生效,包括爆珠在内多种形式的薄荷烟都被禁止(该禁令同样适用于已经脱欧的英国)。自禁令生效日起,在欧盟范围内销售薄荷烟将会被处以最高1000欧元的罚款、3个月的监禁。但在执行层面,菲莫国际、日本烟草等仍在禁令允许的范围内生产销售类似薄荷口味的卷烟。美国近年来以电子烟口味管制为开端,掀起了烟草产品口味管制的大潮。2月众议院《逆转青年烟草流行法案》拟禁止薄荷等调味烟草产品,后被搁置。马萨诸塞州自6月1日起禁止销售调味(含薄荷味)烟草产品。

(四)包装和标签

《公约》规定各缔约方应根据其国家法律对烟草制品包装、标识采取有效措施。据统计,85%的缔约方要求在卷烟包装上印制健康警示,其中87%的缔约方要求轮换展示健康警示,91%的缔约方要求警示面积占包装面积的30%及以上,75%的缔约方要求警示面积占包装面积的50%及以上。包装警示与成分管制的联动取得一定进展,49%的缔约方在包装上标注成分信息,37%的缔约方在包装上标注释放物信息。

部分缔约方采取了更为严格的包装标识措施。一是图形警示。自2001年加拿大实行图形警示以来,印制图形警示的缔约方在2016年达到100个,2019年增至120个,2020年韩国更新了卷烟和加热卷烟的包装警示,玻利维亚、哈萨克斯坦增加了图形警示的面积。美国食品与药品监督管理局(FDA)规定自2021年6月18日起在卷烟包装印制图形警示,但随后被推迟三次至2022年4月14日。二是素包装。自2012年澳大利亚推行烟草素包装以来,已有17个国家通过素包装立法。2020年比利时、以色列、新加坡依法开始执行素包装。荷兰通过素包装立法,要求卷烟自10月1日起使用素包装,雪茄烟和电子烟自2022年1月1日起使用素包装。此外,为减少塑料污染,欧盟于12月通过法令,要求自2021年7月起,在有塑料成分的过滤嘴卷烟包装上印制塑料污染警示,该警示需与健康警示分列,且醒目、清晰易读、不可擦除。

(五)教育、交流、培训和公众意识

《公约》要求各缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识。据统计,73%的缔约方制定了关于烟草的教育和公共意识规划,57%的缔约方在制定规划时进行了多方调研、检验、监督和评估,以确保规划的科学、合理和可操作性。在执行层面,大多数缔约方以社会公共机构、非政府组织为主要发起人,以卫生工作者和教育工作者为主要培训对象,以儿童和青少年、成年一般公众为主要宣传对象。

2020年,第33个“世界无烟日”的主题是“保护青少年远离传统烟草产品和电子烟”。秘鲁卫生部实施了反烟草公共交通项目,利用学生公共交通车辆宣传烟草危害。

(六)广告、促销和赞助

《公约》要求各缔约方应广泛禁止或限制烟草广告、促销和赞助。据统计,71%的缔约方已广泛禁止烟草广告、促销和赞助。除了禁止在广播、电视、印刷媒介等《公约》要求的平台广泛禁止烟草广告、促销和赞助之外,部分缔约方采取了更严格的措施。一是禁止网络销售。《公约》规定“酌情在因特网上广泛禁止烟草广告、促销和赞助”,据统计,49%的缔约方禁止网络销售,较2018年变化不大。二是禁止在零售店展示销售。据统计,2012年禁止展示销售的国家为41个,2020年增至86个。三是禁止品牌延伸。品牌延伸是将烟草品牌或商标用于非烟草产品,通过该产品的营销实现长期、合法的烟草广告宣传效果。据统计,禁止品牌延伸的缔约方数量持续增加,已达到48%。

2020年,比利时通过法案,全面禁止所有烟草产品的广告,包括烟草零售店内的广告。德国修改广告法,规定烟草产品的广告宣传只能在烟草零售店内进行。哈萨克斯坦禁止展示销售烟草产品(包括电子烟)。荷兰将展示销售禁令扩大到包括电子烟在内的所有烟草产品,但对满足产品范围和营业额等方面特定条件的销售点予以豁免,烟草专卖店在豁免范围内。

(七)烟草依赖和戒烟相关措施

《公约》要求各缔约方采取有效措施以促进戒烟。据统计,65%的缔约方将对烟草依赖的诊断和治疗以及戒烟咨询服务纳入国家烟草控制战略、卫生战略或教育战略中,55%的缔约方制定了综合性配套戒烟指南。在戒烟服务机构建设和选择方面,各缔约方持续以卫生保健机构和戒烟中心为重点,并给予不同程度的公共资金支持;在戒烟活动方面,各缔约方普遍利用当地活动或媒体宣传的方式强调戒烟的重要性,34%的缔约方设立戒烟热线,35%的缔约方针对女童或孕妇等特殊群体开展有针对性的戒烟宣传活动;在戒烟项目推广场所方面,卫生保健设施、教育机构、工作场所的占比依次为66%、50%、47%,文莱、比利时、加拿大、菲律宾、新加坡等24个缔约方进一步扩大推广范围,在商场、公共交通工具、监狱以及清真寺等场所推进戒烟项目;在戒烟服务人员配备方面,内科医生、护士和家庭医生仍然是关键力量,46%的缔约方将戒烟项目纳入医学院课程。在戒烟药物和治疗方面,48%的缔约方提供尼古丁替代疗法,其中55%的缔约方对尼古丁治疗提供不同程度的公共资助。

2020年,挪威启动经常吸烟者戒烟试点项目,由政府对部分常用药提供补贴。荷兰自1月1日起,用于实现戒烟目的而搭配使用的药品实现免费。英国继续举办“十月戒烟”活动,旨在帮助该国的吸烟者在10月份通过公开挑战戒烟。

(八)打击非法贸易

《公约》要求各缔约方采取有效措施以消除非法烟草贸易。2020年是《议定书》生效的第三年,各缔约方打击烟草非法贸易的力度有所增强,已有71%的缔约方制定了打击烟草非法贸易的法律。根据《公约》和《议定书》有关规定,打击烟草非法贸易的手段主要包括采取许可证制度、印制用于确认原产地的标识、销毁非法产品、没收非法贸易所得、建立跟踪和追溯系统等(图2)。

(九)保护未成年人

《公约》要求各缔约方采取有效措施禁止由或向未成年人销售烟草产品。据统计,84%的缔约方明确禁止向未成年人销售烟草产品,74%的缔约方明确禁止由未成年人销售烟草产品。2020年,美国“烟草21岁”法案生效,美国烟草产品(包括电子烟)的最低法定购买年龄从原来的18岁提高到21岁。新加坡宣布自2021年1月1日起实施法定吸烟年龄为21岁的新法规。印度修改法案,计划将法定吸烟年龄提高到21岁。比利时通过法案,将法定吸烟年龄提高到18岁,使其与法定购烟年龄一致。哈萨克斯坦通过法案,将法定购烟年龄提升至21岁。

此外,为防止未成年人接触或使用烟草,《公约》鼓励各缔约方采取多种举措,主要包括禁止使用自动售烟机、禁止分支或小包装销售、禁止向公众免费分发等。2020年各缔约方对以上措施的执行率分别为59%、66%、78%(图3)。

(十)新型烟草产品监管

随着电子烟和加热卷烟等新型烟草产品的快速发展,对其加强监管已成为世界各国的共识。在法律属性方面,加热卷烟被日本、韩国等主要市场国视同卷烟监管,7月菲莫国际加热卷烟iQOS通过了美国FDA风险改良烟草产品申请(MRTP)审核,将正式作为风险改良烟草产品在美国上市销售,这意味着iQOS获得了政府背书的“减害”宣传效应,突破了传统烟草产品的部分法律属性;电子烟被美国、欧盟等主要市场国纳入或参照卷烟监管,烟具作为其不可分割的一部分也被美国等纳入烟草产品监管范畴;22世纪集团公司的VLN(极低尼古丁含量)卷烟已进入美国FDA“风险改良产品”的实质审查阶段,该公司称其卷烟中的尼古丁含量比传统卷烟少95%,一旦通过,将意味着尼古丁含量成为美国政府认证卷烟是否“减害”的标尺之一。在生产管制方面,据不完全统计,加拿大、丹麦、罗马尼亚等35个国家对电子烟液中的尼古丁含量予以限制,英国、荷兰、葡萄牙等33个国家对电子烟液中的添加剂予以限制,美国等重点市场对电子烟口味加强管制。在流通管制方面,韩国等对加热卷烟在包装标识、广告促销等方面视同卷烟管制。各国对电子烟的主要监管手段是市场准入,据不完全统计,美国、法国等39个国家通过上市前许可和上市后定期报告的措施管控电子烟供应。在消费管制方面,一是税收,加热卷烟在日本、韩国的税率水平已达到传统卷烟的70%~90%,征税方式主要包括对电子烟(含烟具)整体征税、按电子烟液质量征税、按尼古丁含量征税等三种;二是防止未成年人接触或使用,美国、德国、菲律宾等45个国家通过立法制定购买使用新型烟草产品的最低法定年龄,使其与购买使用卷烟的最低法定年龄一致;三是公共场所控烟,哈萨克斯坦等51个国家禁止或限制在公共场所使用电子烟等新型烟草产品。

三、世界卫生组织及有关非政府组织烟草控制进展

(一)世界卫生组织

自《公约》生效以来,世卫组织及其下设的《公约》秘书处在全球烟草控制工作中扮演重要角色,开展了大量烟草控制工作。一是聚焦重点措施,开展细化指南。世卫组织制定的控烟政策包(MPOWER)在《公约》基础上进一步聚焦重点烟草控制措施,对各国制定控烟措施有引导作用。此后世卫组织发布多份指南性报告,《公约》秘书处组织通过多份《实施指南》,制定了层层加码的烟草控制措施,在内容上已超出了《公约》规定的范畴,对各缔约方的普适性大大降低。二是开展信息监测和公开。世卫组织根据各缔约方提交的周期报告等建立数据库,对控烟履约相关信息进行收集整理和更新,并定期出版烟草流行报告和烟草控制报告。受疫情影响,2020年度未发布相关报告,根据2019年发布的《全球烟草流行报告2000~2025》,2020年全球15岁以上人口烟草产品使用率约22.8%,自2000年(约33.3%)以来持续下降。三是开展调查研究。世卫组织在烟草控制重点领域开展研究,以丰富素材支撑其加强烟草控制的立论。近年来,世卫组织开展了对成分管制、新型烟草产品、吸烟与疫情等的研究。

(二)烟草控制非政府组织

烟草控制组织在全球控烟工作中发挥重要作用,通过提供资金、开展活动等推动烟草控制趋严趋紧。其中,总部位于美国的非政府组织布隆伯格基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会、无烟草青少年运动是其中的代表。

布隆伯格基金会开展烟草控制活动的目标是支持烟草控制项目、减少烟草使用;主要手段是与利益相关方进行合作,提供资助和技术支持;重点对象是中低收入国家;近年来开展三大重点项目,分别是2015年启动的“反烟草贸易诉讼基金”、2018年斥资2000万美元启动的“阻止烟草组织和产品”(STOP)、2019年斥资1.6亿美元启动的“打击电子烟”。截至目前,共有69个国家接受其约近10亿美元的资助,54个国家在其支持下制定或修改烟草控制法律政策。

比尔和梅琳达·盖茨基金会开展烟草控制活动的主要方式是直接捐助或签订合同间接提供支持;资金来源主要是需要免税的美国企业或组织;资助对象排除美国等发达国家。截至目前,该基金会共在发展中国家开展5000多个公共健康相关项目,烟草控制是其中的重要内容。

无烟草青少年运动是专门从事烟草控制活动的非政府组织,也是美国乃至全球致力于降低烟草使用的重要活跃力量,曾参与《公约》的谈判和制定过程,与布隆伯格基金会等展开深度合作,获取资金进行控烟活动,主要活动对象是美国和全球中低收入国家,主要方式是监测烟草业动向、支持全球控烟组织的行动、影响烟草控制政策制定等。2020年开展的主要活动是打击调味电子烟、推动公共场所无烟立法等。

四、美国烟草控制进展

出于国内法和保护本国烟草业等考虑,美国至今未加入《公约》。美国的烟草控制工作有如下特点:一是构建独立于《公约》的烟草控制框架。美国监管烟草产品的主要依据是《家庭吸烟预防及烟草控制法》,主要部门包括卫生与公众服务部下属的FDA、财政部下属酒精烟草税收和贸易局、司法部下属的酒烟和火器管理局、农业部、商务部和各州政府等,监管措施基于美国国情、趋于灵活,如允许符合要求的烟草广告和促销,由烟草公司和各州签订的《大和解协议》一揽子解决检察官诉讼问题等,整体来看,美国建立起了一套既基于科学证据和自身法律体系,又适合其国情的烟草控制框架。二是成为新型监管措施的风向标。美国FDA一些新型监管措施对全球烟草管制尤其是新型烟草产品管制产生了较大影响。如对烟草产品开辟减害认证通道,对新型烟草产品采取一体化全面监管,将市场准入、口味管制、年龄限制、税收等作为管制电子烟的重点措施。2020年,美国全面加强电子烟监管,如联邦政府宣布禁止水果等口味的电子烟弹,多州宣布禁止风味电子烟;通过禁止邮寄电子烟的法案;推进市场准入的审核工作,截至2021年3月,美国FDA已完成对84000种产品的形式审查。

五、全球烟草控制整体性趋势

当前,烟草控制的理念已成为国际社会的普遍共识。随着《公约》和《议定书》各项措施的推进,2020年全球烟草控制工作取得了积极进展,其整体性趋势,一是全系列烟草监管的格局正在形成。近年来新型烟草产品快速发展,监管和发展相生相伴,美国、欧盟等纷纷通过立法扩大烟草产品的范畴。2020年哈萨克斯坦通过立法重新定义烟草产品,使其扩大至所有尼古丁产品,巴拉圭将不含尼古丁的类烟产品也纳入控烟监管范畴。新型产品催生了新的监管措施,深刻影响烟草监管格局,全系列烟草产品协同监管的格局正在形成。二是烟草控制措施日趋科学精准。随着烟草控制运动的不断深入,全球控烟履约工作向纵深发展,各国的联系和交流更加紧密,控烟措施日趋呈现多元化、精准化特征。为了防止未成年人接触烟草,采取口味管制、禁止自动售烟机、禁止分支销售等间接措施的国家越来越多;为了打击非法贸易,采取跟踪追溯、市场准入等机制的国家越来越多;各国更加综合审慎地考虑烟草税收问题,如欧亚经济联盟意图平衡各成员国税率、土耳其降低税收、俄罗斯提高税收等;法院对烟草相关法律责任的判断继续基于科学证据和法律规定,而非单一追求控烟目标。

作者单位:国家局经济研究所(政策研究室)、北京市局(公司)、福建中烟、国家局办公室
来源:东方烟草报