【编者按】

　　虽然“吸烟有害健康”早已成为常识，但中国的控烟事业却步履蹒跚；虽然中国加入烟草控制框架公约已经10年，但烟草产量却逐年攀升，严重损害人民的身体健康，加重了国家的医疗负担。

　　控烟是一项艰巨的事业，与国家的立法、司法息息相关，越来越多的中国法律人也毅然加入到控烟的行列。从立法建议，到申请政府信息公开，再到提起公益诉讼，在中国控烟的各个领域，都活跃着法律人的身影。

　　西晋文学家陆机在《演连珠》中写道：“火壮则烟微。”“众人拾柴火焰高。”如果有更多的法律人投身到控烟的伟大事业中，就能燃烧起控烟的熊熊大火！

　　本期聚焦关键词：控烟

　　两座里程碑 10年控烟史

　　2013年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，要求领导干部公共场所不吸烟并制止 吸烟者，公务活动参加人员不得吸烟、敬烟、劝烟，机关内部禁止销售或提供烟草制品，禁止烟草广告，公共办公场所禁止吸烟，传达室、会议室、楼道、食堂、洗 手间等场所要张贴醒目的禁烟标识，等等。

　　通知发出当晚，中国控烟协会常务副会长许桂华、全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕和新探研究中心副主任吴宜群的手机都被打爆了。她们是中国控烟事业 的三位领军人物，被称为“中国控烟的三个老大姐”。3位老大姐互通电话，都很激动。第二天，记者在中国控烟协会举办的贯彻两办通知精神的座谈会上见到了她 们，神情都很爽朗。尤其是许桂华，长年习惯皱着的眉头也少有地舒展开来。

　　许桂华说，两办通知是中国控烟事业第二座重要的里程碑，有了党中央、国务院对烟草危害的进一步高度重视，控烟就好办了。如通知中明确规定的“公务活动 中禁止吸烟”“公务承办单位不得提供烟草制品”“严禁使用或变相使用公款支付烟草消费开支”等，都会对中国烟草业形成强有力的直接冲击。

　　在中国，政企合一的烟草业屡屡动用公权力来销售烟草。早在2007年，媒体就曾揭露湖北荆州地区下辖一些县市用“红头文件”摊派“公务用烟”，如洪湖市要求全年完成15900条公务用烟指标，这个县级市每年的“公务”抽烟费，约500万元。

　　本以为经此揭露，当地政府应当有所改悔，不料时过8年，同属荆州市下辖的公安县又发出“红头文件”——《公安县2013年烟草工作考核办法》，也被媒 体曝光，其中明确提出全县销售卷烟必须达到25100箱。每箱250条，总计6275万包卷烟。可见，由政府发文件摊派购烟任务，在荆州各县市至少已经持 续8年，而且行情看涨。

　　这种政府出面堂而皇之地营销烟草，世界各国均无先例，也只有中国这样政企合一的烟草行业能够做到。不知两办通知公布之后，还有人敢斗胆这样搞吗？

　　许桂华把两办通知看作第二座里程碑，而第一座里程碑，是2003年5月21日，WHO《烟草控制框架公约》（WHO FCTC。ykh。在第56届世界卫生大会上全票通过。吴仪副总理带队参加此次大会，并投票支持烟草控制框架公约。同年11月10日，中国常驻联合国代表王光亚代 表中国签署了该公约，成为第77个缔约国。2005年8月，全国人大第十七届常委会批准了该公约。该公约于2006年1月8日正式生效。

　　10年控烟得与失

　　从2003年签署公约算起，这两座里程碑之间，整整相距10年。这10年，是中国控烟事业不断发展的10年，也是控烟与反控烟激烈博弈的10年。在杨功焕看来，10年里，中国控烟事业取得了很大的成就，但又很不尽如人意。

　　说到成就，政府机构对控烟的意识逐渐增强，越来越多的机构和组织关注控烟，评估控烟的效果，监督烟草业阻碍控烟的活动。卫生部出台《吸烟与健康白皮 书》，明确烟草使用的健康危害，反对烟草业对公众的误导。国家医学考试中心已经正式把《烟草使用与控制》列入各科职业医师考试必考内容，并出版指定参考用 书。

　　各级人大和政协中关于控烟立法的提案、议案逐年增加，卫生部前副部长黄洁夫、王陇德等人连续三年三次领衔提起控烟议案，540多名全国人大代表联名支持；全国人大代表黄细花连续5年提出“加快公共场所控烟立法”的建议。

　　无烟环境建设项目促进社会风气改善。2007年“迈向无烟中国”项目覆盖20省40个地区，覆盖人群6400万。2009启动的“中国控烟伙伴”项目 包括17个城市，覆盖人群近1亿。媒体中关于控烟的报道尤其是深度报道越来越多，从应景报道到实质性关注控烟的关键事件；控烟诉讼等法律诉求也在增加。

　　控烟立法初见成效。过去几年，已经有上海、杭州、哈尔滨、天津、广州、兰州、青岛、深圳等8个城市出台了人大批准的禁止在公共场所和工作场所吸烟的法 规；在北京、鞍山、银川、唐山和克拉玛依等5个城市出台了市长令，禁止在公共场所和工作场所吸烟；沈阳、长春、济南、南昌、苏州、南京、洛阳、珠海、南 宁、重庆等10个城市积极推进城市立法。

　　中国的城市控制吸烟条例逐步接近世界卫生组织《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则的要求，法律文本的质量、法律的可操作性等方面显著提高；卫计委、国务院法制办等积极推进国家级的无烟环境立法，但和世界其他国家相比，依然十分落后。

　　同这些成就相比，10年来中国烟草生产和使用并未减少，反而在增加！

　　签署《公约》的前一年（2002年），中国卷烟产量为1.75万亿支。控烟10年，到2012年，中国的卷烟产量为2.58万亿支，增加了近50%，占全球产量的43 %，超过了全球另9个烟草生产大国产量的总和。

　　中国吸烟人群数量始终维持在3亿以上的高位，成年男性吸烟率高达50%以上。中国非吸烟者暴露于二手烟的人群高达7.4亿，为全球之冠。中国因吸烟相 关疾病死亡的人数，每年在140万人左右，约占全球总数的三分之一。过去30年内，我国肺癌死亡率大幅攀升，上升了465%。预计到2025年，我国肺癌 病人将达到100万，成为世界第一肺癌大国。

　　“肺癌患者中绝大多数都是烟民。”北京控烟协会副会长支修益教授介绍，肺癌发病病因主要有吸烟、环境污染、职业接触、肺部慢性病以及遗传基因易感性等，其中吸烟是肺癌发病的首位高危因素。

　　80%以上的肺癌被认为是由于吸烟而引起，吸烟者患肺癌的几率比不吸烟者高10倍以上。不吸烟女性因丈夫吸烟而患肺癌的危险将增加30%。开始吸烟年 龄越早，吸烟年数越长，吸烟量越大，患肺癌的危险性也越大。特别是“三个20”人群，即吸烟20年以上的人群、20岁以下就开始吸烟的人群、每天吸烟20 支以上的人群，都是肺癌的高危人群。他们除了需要尽早戒烟外，还应该定期给肺部做肿瘤筛查。

　　研究发现，吸烟是产生自由基最快最多的方式，每吸一口烟至少会产生10万个自由基，从而导致癌症和许多慢性病。最近，英国牛津提德克里夫医院对3.5 万名吸烟者进行长达50年的研究得出了结论，结果显示，肺癌、胃癌、胰腺癌、膀胱癌、肝癌、口腔癌、鼻窦癌等11种癌症与吸烟“显著相关”。

　　2012年《WHO烟草控制框架公约进展报告》中指出，全球《公约》履约满5年的国家，40%以上对16类公共场所和工作场所都有全面禁烟规 定，90%以上国家均在6类以上场所，包括公共交通工具、政府办公大楼等有全面无烟政策。而中国仅在医疗和教育系统两类场所有全面无烟政策规定，故只得了 2分；在烟草广告、促销和赞助中完全没有得分。中国的烟草制品税率也低于西太区和全球的平均水平，只有43.4 %。而更不堪的是另一项评分，在禁止烟草广告、促销和赞助方面，中国得分居然为0分！

　　不小的成就与严酷的现实之间，到底有怎样的隐秘？还是杨功焕一语道破天机：“有权的部门不给力，无权的专家喊破嗓。”

　　中国控烟为何如此艰难？

　　许桂华指出，中国在加入《烟草控制框架公约》之后，为了履约，成立了由8个部委组成的履约小组，由主管烟草专卖局的工业和信息化部担任组长。正因如 此，工信部被指一手控烟、一手卖烟。其下属的烟草专卖局与中国烟草总公司实为一套人马、两块牌子。由于政企不分，烟草专卖局成了一体两面的企业，可以根据 需求自由切换角色，堂而皇之地借政府之名保护烟草业。

　　烟草行业对国家GDP的贡献，也让政府对烟草行业割舍不下。烟草产业贡献的税收占全国GDP的10%左右，有些地方如云南，烟草工业对GDP的贡献甚 至超过了30%，地方经济已经严重依赖烟草工业。烟草业对政府来说就像“慢性鸦片”，让政府严格控烟，无异于割自己身上的肉，所以政府没有动力去转型控 制。政商合一的监管体制下，关注的中心只能是烟草消费额和相关税收的增加。

　　杨功焕认为：“烟草公司是用错误的信息误导领导，似乎一控烟就会影响国家的经济。事实是，现在控烟并不会马上影响利润。加、美、澳、欧盟等国家和地区 的研究表明，控烟只会使吸烟率每年下降1%，加上人口数的增加，在相当长的时间内，吸烟者的数量并不会减少，因为烟草是成瘾性产品，人群对烟草需求的变化 有一个较长期限。这也恰恰给我们国家的烟草业有二三十年的时间，逐步实现产业转型；而这种转型和国家经济转型思路是一致的，一点也不矛盾。”

　　杨功焕认为，我国政府应采取有力措施限制烟草产业。如在现有的专卖体制下，对产业规模、投资、产量指标等进行严格控制；采用非价格政策、补贴和转产政 策、贸易政策等多种政策工具及组合，组织和资助烟农转向替代性作物种植，或进入第二、三产业，或进入城镇就业；在过渡时期，通过中央财政转移支付对烟草业 依赖较高的省区进行补贴等。

　　如果国家有发展经济不以牺牲人民健康为代价的决心，发改委、工信部及其它相关政府主导部门在制定烟草行业规划的时候，能够将控烟的因素考虑进去，不再一味地追求经济和利税的增长，烟草行业的发展就可以得到抑制，中国的控烟事业也将得到根本性的发展。

　　“你们要控烟？我告诉你们，你们这是在卖国，你们是公务员，工资的十分之一都是拿的我们的钱！”这是曾经发生在《世界卫生组织控烟框架公约》中国谈判团内的一幕。代表烟草行业的国家烟草专卖局与作为控烟主体的卫生部经常吵来吵去，在履约谈判团内早已是公开的秘密。

　　而据吴宜群介绍，其实早在《烟草控制框架公约》谈判的过程中，我国的烟草业就已经介入控烟了。当时他们出版了一本书——《WHO〈烟草控制框架公约〉 的对案及其对中国烟草影响对策研究》，针对《烟草控制框架公约》中的每一条款，提出了应对策略，阻挠烟草控制。就目前烟草行业的发展来看，烟草企业的应对 和规避无疑是相对成功的。

　　中国控烟

　　接下来怎么办？

　　在新探健康发展研究中心主任王克安看来，中国控烟事业要想取得实效，烟草业必须实行政企分开。这个局面不改变，烟草专卖局以多卖烟、多促销为宗旨的立场就不可能改变，也难以改变对中国政府控烟履约的负面影响。

　　调整我国控烟履约协调领导机制，在王克安看来，也是中国控烟事业的必由之路。鉴于国家控烟工作的重要，鉴于国家烟草专卖局代表着烟草业的利益，为防止 控烟受到烟草业的阻挠和破坏，国家烟草专卖局应该退出控烟履约协调机制。工信部是烟草专卖局的管理机构，是烟草业的利益攸关方，不宜继续牵头控烟履约工 作。建议由国务院牵头组建履行《公约》协调领导小组，负责协调解决履约工作中的重大问题，统筹制定烟草控制战略及有关政策，提出履行《公约》需制定和调整 法律法规的意见，审查履约报告，评估履约工作进展情况。

　　吴宜群认为，应加快制定国家层面的《公共场所禁止吸烟法》。中国加入烟草控制框架公约已经10年了，却没有国家层面的立法，这怎么说得过去呢？没有国家层面的立法，就不可能全面、有效地保护所有民众不受烟草烟雾危害。

　　吴宜群认为，“图形警示上烟包”不能再拖延。港台都已采用图形警示，唯独大陆迟迟不肯使用，给人以大陆“要美丽烟包，不要人民健康”的恶劣印象，其实质则是要烟草利润。

　　为李恩泽诉江西中烟公司“减害降焦”欺诈案代理辩护的北京义派律师事务所主任王振宇认为，“减害降焦”的骗局不能再继续了。“降焦不能减害”是国际科学界的定论，已为大量研究证实。而在中国，研究“减害降焦”人能当选为中国科学院院士，滑天下之大稽！

　　杨功焕认为，应全面禁止烟草广告、促销和赞助行为，《广告法》的相关修改已势在必行。抓紧落实《控烟规划》的相关条文，禁止利用广播、电影、电视、报 纸、期刊、互联网以及在一切公共场所发布任何烟草广告；禁止烟草业以公益、慈善、环保事业的名义或以“品牌延伸”“品牌共享”的形式进行促销；禁止烟草业 采用任何虚假、误导、欺骗的手段推销烟草产品；禁止任何形式的烟草企业冠名赞助活动。

　　依照两办通知，政府官员应当成为控烟的表率。两办通知下发后，在全国公务员队伍中引起强烈反响。有的公务员坦承，“禁烟令”没有死角，楼道、厕所都不准抽，“就算跑到楼下抽也不行，因为是公务时间”。被逼无奈，看来只有戒烟了。

　　许桂华认为，我们在宣传控烟时也要注意，控烟与禁烟不同，控烟是控制公共场所禁烟，而不是强迫所有的烟民戒烟。对于吸烟者，要给予关怀、爱护和帮助， 尤其是要尊重他们的人格和尊严。控烟的理念是，吸烟者只能通过吸烟损害自己的健康，而不能在吸烟时损害他人的健康，不该让你的同事、朋友、亲人和公共场所 相遇的陌生人因你而被迫吸二手烟。在尊重、关怀、爱护的前提下，帮助更多的吸烟者戒烟，中国的控烟事业才能迎来美好的未来。

　　（本文多处参考摘引杨功焕、杨杰《我国控烟十周年全回顾》一文及相关新闻报道，特此鸣谢）

　　
（本文转载自民主与法治网http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2014-04-01/content-989001.html）